Impuestos sobre los servicios financieros digitales en África: equilibrio entre recaudación e inclusión

El panorama financiero de África se ha transformado durante la última década gracias a la rápida expansión de los servicios financieros digitales (SFD), como el dinero móvil y las innovaciones en tecnología financiera. Las plataformas de dinero móvil han revolucionado los pagos y las operaciones financieras cotidianas, y se han convertido en un pilar de la inclusión financiera en todo el continente. En 2023, solo en África subsahariana había más de 330 millones (se abre en una pestaña nueva) de cuentas de dinero móvil activas. Estos servicios han ampliado el acceso a pagos, ahorro, créditos y seguros para millones de personas que antes no estaban bancarizadas o tenían acceso limitado a los servicios financieros, incluidas las poblaciones rurales y de bajos ingresos. Son ampliamente reconocidos como herramientas poderosas para el desarrollo, ya que ayudan a impulsar el crecimiento económico y a reducir las desigualdades socioeconómicas.

Al mismo tiempo, muchos gobiernos africanos han puesto el foco en el floreciente sector de las finanzas digitales como una posible fuente de ingresos públicos muy necesarios. Ante la presión de aumentar la recaudación interna y ampliar bases tributarias reducidas, los responsables de formular políticas han introducido impuestos dirigidos a las transacciones financieras digitales, a menudo denominados “impuestos sobre los SFD”. Entre los ejemplos destacados se encuentran el gravamen del 1,5 % de Ghana sobre las transferencias electrónicas, incluido el dinero móvil (abolido en 2025 (se abre en una pestaña nueva)), el impuesto del 1 % de Uganda (se abre en una pestaña nueva) sobre las transacciones de dinero móvil (aplicado inicialmente en 2018 y posteriormente reducido al 0,5 % sobre los retiros), el impuesto del 0,2 % de Camerún sobre las transacciones de dinero móvil y el impuesto del 2 % de Zimbabue (se abre en una pestaña nueva) sobre las transferencias electrónicas de dinero. La justificación oficial de estos impuestos es la necesidad de ampliar la base tributaria y financiar los servicios públicos, por ejemplo, mediante la captación de la actividad económica del sector informal, que realiza gran parte de sus transacciones fuera del sistema bancario tradicional.

Sin embargo, una característica llamativa de muchos impuestos sobre los SFD es que suelen gravar los canales digitales, mientras que las transacciones bancarias tradicionales quedan exentas, lo que genera preocupación por la desigualdad de condiciones. En varios países, estos gravámenes se aplican a los pagos mediante dinero móvil o billeteras electrónicas, pero no al efectivo ni a las transferencias bancarias convencionales, lo que en la práctica supone gravar específicamente los servicios digitales. Por ejemplo, el impuesto de Camerún sobre el dinero móvil exime explícitamente las transferencias entre cuentas bancarias (se abre en una pestaña nueva), mientras que el impuesto de Uganda sobre el dinero móvil se aplica a los retiros realizados a través de plataformas de dinero móvil (se abre en una pestaña nueva), pero no a los retiros de efectivo realizados en bancos. Esta disparidad ha generado un debate sobre la equidad. Los proveedores y usuarios de servicios financieros digitales temen que se les penalice por dejar de utilizar efectivo, mientras que los gobiernos buscan obtener ingresos fáciles de recaudar recurriendo a las populares plataformas de dinero móvil.

La decisión de gravar las transacciones financieras digitales ha generado un intenso debate y preocupación por sus consecuencias imprevistas. Una de las principales preocupaciones es que la adición de nuevas tarifas o impuestos encarezca los servicios digitales para los usuarios, lo que podría disuadir a las personas de utilizar dinero móvil y otros medios de pago digitales. Muchas de las personas que han adoptado el dinero móvil, incluidas aquellas de bajos ingresos y los pequeños comerciantes, son muy sensibles a los costos de las transacciones. Si un impuesto aumenta el costo de enviar dinero o pagar facturas por teléfono, los usuarios podrían volver a realizar transacciones en efectivo o recurrir a otros canales informales para evitar el recargo. En otras palabras, gravar excesivamente las finanzas digitales podría revertir los avances logrados con tanto esfuerzo en materia de inclusión financiera y hacer que las personas vuelvan a quedar fuera del sistema financiero formal.

Las primeras evidencias de los países que han implementado impuestos sobre los SFD respaldan estas preocupaciones. En Uganda (se abre en una pestaña nueva), la introducción en 2018 de un impuesto del 1 % sobre las transacciones de dinero móvil provocó una reacción inmediata y cambios en el comportamiento. En dos semanas, el 44 % de los usuarios encuestados (se abre en una pestaña nueva) indicó haber reducido su uso del dinero móvil, mientras que el 47 % dejó de usarlo por completo y optó en su lugar por efectivo o alternativas bancarias. Los volúmenes de transacciones se desplomaron en distintos servicios. Por ejemplo, una importante empresa agrícola que pagaba a los agricultores con dinero móvil descubrió que el costo de los pagos digitales se había vuelto superior al del efectivo, y volvió a llevar dinero en efectivo hasta las granjas remotas en helicóptero. La protesta pública (#ThisTaxMustGo) obligó al gobierno a dar marcha atrás. El impuesto se redujo rápidamente al 0,5 % y se limitó únicamente a los retiros. Se han visto reacciones similares en otros lugares. En Ghana (se abre en una pestaña nueva), el debate sobre el nuevo gravamen electrónico (e-levy) fue tan intenso que provocó un altercado en el Parlamento y críticas generalizadas por considerar que el gravamen “va en contra del objetivo del gobierno de ampliar la inclusión financiera”. En Camerún (se abre en una pestaña nueva), surgió una campaña popular, #EndMobileMoneyTax, en protesta por el nuevo impuesto del 0,2 % sobre el dinero móvil, ante el temor de que “afectara al segmento más pobre de la población, para el que el dinero móvil es el único acceso a los servicios financieros”.

La principal preocupación es clara. Si los pagos digitales se vuelven demasiado costosos, las personas podrían abandonarlos, lo que socavaría años de avances en la incorporación de comunidades al sistema financiero formal. Este sería un resultado contraproducente, ya que no solo perjudicaría a los consumidores y a las empresas que se beneficiaron de los SFD, sino que también podría reducir la base tributaria a largo plazo (al haber menos transacciones digitales que gravar). Es un equilibrio delicado. Por un lado, los gobiernos necesitan recaudar ingresos, pero, por otro, las políticas tributarias deben diseñarse cuidadosamente para evitar frenar la misma actividad económica y la inclusión que promueven las finanzas digitales.

La introducción de un gravamen sobre las transacciones digitales puede permitir lograr dos objetivos simultáneamente. Puede generar los ingresos que tanto se necesitan, ampliar la base tributaria y, si parte de lo recaudado se destina nuevamente al sector, contribuir a financiar la infraestructura que hace que las finanzas digitales sean más seguras y útiles, desde sistemas de pago interoperables hasta una mayor protección de los consumidores. También puede incentivar que una mayor parte de la actividad se canalice a través de canales formales y trazables, mejorando la transparencia y, con el tiempo, la capacidad del Estado para prestar servicios.

Sin embargo, el mismo gravamen aumenta el costo cotidiano de realizar pagos por montos pequeños. Esto es importante porque muchos usuarios hacen pagos frecuentes y de bajo valor, y son muy sensibles incluso a pequeños cambios en los precios. Cuando los costos aumentan, algunas personas reducen el uso de los servicios digitales o vuelven a utilizar efectivo. La aceptación por parte de los comerciantes puede estancarse, las redes de agentes pueden reducirse a medida que disminuyen los volúmenes, y los proveedores pueden ralentizar sus inversiones si los márgenes se reducen. Si un impuesto grava específicamente el dinero móvil mientras las transferencias bancarias siguen siendo más económicas, los usuarios con mayores recursos y acceso a servicios bancarios pueden simplemente optar por otra alternativa, mientras que quienes no tienen opciones pagan más o abandonan el sistema, lo que agrava las desigualdades que la transición digital estaba ayudando a reducir.

La cuestión de política, entonces, no es si se debe aplicar un impuesto o no, sino qué debería priorizarse. ¿Se obtienen los beneficios fiscales y de formalización sin socavar de manera significativa el uso y la inclusión, o los costos recaen con mayor intensidad precisamente sobre las personas a las que estaban destinadas las finanzas digitales?

Para responder esta pregunta, se requiere un seguimiento sistemático y cuantitativo. Los responsables de formular políticas deberían comparar los cambios en la actividad digital antes y después de la aplicación de un impuesto, y contrastarlos con los cambios observados en lugares similares que no hayan aplicado dicho gravamen durante el mismo período. El análisis debe ser práctico. ¿Se mantienen los pagos de bajo valor y los nuevos usuarios? ¿Han cambiado las tarifas que pagan los usuarios? ¿Las personas están optando por el efectivo o por los canales bancarios? ¿La red de agentes se mantiene estable? ¿Los ingresos tributarios se mantienen una vez que el comportamiento de los usuarios se adapta? ¿Y quién soporta la carga tributaria según el nivel de ingresos y la ubicación geográfica? Cuando estos indicadores evolucionan en la dirección equivocada, especialmente entre los usuarios rurales y de bajos ingresos, es necesario recalibrar el diseño.

Un enfoque centrado en la inclusión se desprende naturalmente de la evidencia. Los responsables de formular políticas deberían proteger los pagos pequeños mediante exenciones, umbrales o límites, de modo que los usuarios que realizan transacciones frecuentes y de bajo valor no queden excluidos debido a los costos. Deberían mantener la neutralidad entre el dinero móvil y las transferencias bancarias, ya que un trato equitativo reduce las distorsiones y mantiene a las personas dentro del ecosistema digital. Los flujos prioritarios, como las transferencias sociales, las remesas y los pagos de los microcomerciantes, merecen una protección explícita, ya que sustentan los medios de subsistencia. Los gobiernos deberían reinvertir una parte de lo recaudado en interoperabilidad, redes de agentes, programas de alfabetización digital y mecanismos de protección de los usuarios, a fin de fortalecer el propio ecosistema del que depende la recaudación tributaria. Por último, toda medida debería incluir cláusulas de revisión o de caducidad que permitan ajustar oportunamente las tasas cuando las métricas de inclusión comiencen a mostrar un deterioro.

El principio rector es simple. Se debe gravar con criterio, medir de manera constante y reinvertir de forma sostenida para que los objetivos fiscales y la inclusión financiera avancen juntos.